“三年行动计划”：调整运输结构，改革行业监管
【EFEC导读】《计划》明确提出“减少公路运输量”。减少的货运量，转移到铁路和水路上。相对于铁路运输和水路运输，公路运输污染大。防治污染，有必要优化货物运输结构，提高综合运输效率。
2018年9月，国务院办公厅印发了《推进运输结构调整三年行动计划（2018—2020年）》（国办发〔2018〕91号），这是为贯彻落实党中央、国务院关于推进运输结构调整的决策部署，根据《打赢蓝天保卫战三年行动计划》（国发〔2018〕22号）制定的计划。
这份文件相当重要，不仅事关道路货运行业发展也关系到行业监管的改革。
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“公转铁、公转水”是趋势
“公转铁、公转水”是趋势
《计划》明确提出“减少公路运输量”。减少的货运量，转移到铁路和水路上。
相对于铁路运输和水路运输，公路运输污染大。防治污染，有必要优化货物运输结构，提高综合运输效率。
《计划》提出了2017年到2020年调整运输结构的具体量化目标：
——全国铁路货运量增加11亿吨、增长30%；
——全国水路货运量增加5亿吨、增长7.5%；沿海港口大宗货物公路运输量减少4.4亿吨。
——全国多式联运货运量年均增长20%，重点港口集装箱铁水联运量年均增长10%以上。
为此，《计划》要求实施“铁路运能提升行动”“水运系统升级行动”。
这似乎是在抑制公路运输。但可能也不完全如此。
公路运输有其优势。改革开放以来，这种优势得到充分发挥。公路运输在各种货运方式中所所占的比重持续上升，当前公路货运占的份额已经相当高，甚至高得不太正常。
货物运输方式之间有竞争性，但也有互补性。此次运输结构调整的，主要是煤炭、矿石、建材、粮食等大宗货物的运输。从综合效益看，这方面，公路运输是短板。
但公路运输有自己的强项，公路运输自身也在调整优化。既有货物结构的调整，同时公路运输装备也在朝着低能耗低污染方向发展。公路运输经营者也要主动适应调整经营方向。
有人惊呼公路上承运大宗物资的司机都要下岗失业。危机是有，但也是个机遇。
铁路运输和水路运输都属于大交通范畴，内部的结构调整很正常，这正是交通运输部门发挥作用的时候。
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治超有目标
治超有目标
《计划》中提出实施“公路货运治理行动”，首要的就是治理公路货运车辆超限超载。
治超的目标是：到2020年底，全国高速公路全面实施收费站入口称重检测；各省高速公路货运车辆平均违法超限超载率不超过0.5%；普通公路货运车辆超限超载得到有效遏制。
《计划》强化对超限超载的源头治理：
一是抓货运车辆。健全货运车辆非法改装联合监管工作机制，杜绝非法改装货运车辆出厂上路；
二是抓货物装载。禁止超限超载车辆出场（站）上路行驶。
《计划》在治超方式上，提出了联合治超、网络治超、科技治超、信用治超几种方式：
联合治超方面，要求严格落实治理车辆超限超载联合执法常态化制度化工作要求。统一公路货运车辆超限超载认定标准，加大对大宗货物运输车辆超限超载的执法力度。
网络治超，要求进一步优化完善公路治超网络。高速公路收费站入口称重检测；国省干线公路优化超限检测站点布局；农村公路完善限宽限高保护设施。
科技治超，要求利用信息化手段加强车辆超限超载检测，实现跨区域、跨部门治超信息资源交换共享，落实“一超四罚”。
信用治超，要求落实公路治超“黑名单”制度，对严重违法超限超载运输当事人实施联合惩戒。
这些其中有些要求，能够落实到法规规章条文中，就会更加有利于监管部门的执法，有利于《计划》的实现。
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货运车型标准化
货运车型标准化
《计划》提出“大力推进货运车型标准化”。
货运车型标准化的要求早就提出了。2011年六部委《关于进一步加强车辆违法超限超载治理工作的通知》（交公路发〔2011〕577号）就把货运车辆车型标准化作为“进一步完善治超工作长效机制”的内容。《物流业发展中长期规划（2014—2020年）》（国发〔2014〕42号），《促进道路货运行业健康稳定发展行动计划（2017-2020年）》（交运发〔2017〕141号）也都有要求。
我国货运车辆的车型非常庞杂，车型标准化率较低，货车技术标准不一，这不仅影响了货运装备的换装转运，也阻碍了我国的货运车辆“开出国门”，也是导致超限超载的重要原因。
《计划》提出，要在巩固车辆运输车治理工作成果的同时，稳步开展危险货物运输罐车、超长平板半挂车、超长集装箱半挂车三类车辆的治理。在《促进道路货运行业健康稳定发展行动计划（2017—2020年）》，还有交通运输、公安、应急管理三部办公厅印发的《道路运输安全生产工作计划（2018—2020年）》（交办运〔2018〕74号）等文件中也都有类似要求。
近年来危货运输罐车成为不少重特大事故的主角，治理是顺理成章；治理超长平板半挂车和超长集装箱半挂车也一直在筹划中。其中的17.5米平板半挂车问题，还成为争议焦点上了CCTV。该出具体治理方案了。
《计划》还要求开展中置轴汽车列车示范运行，加快轻量化挂车推广应用。中置轴汽车列车示范运行工作，专门发过交办运〔2018〕46号文件。年底就就要进行总结评估。在GB1589施行的情况下，汽车、挂车质量有限值，轻量化当然就成了趋势。不过这考验车辆生产的技术含量。
《计划》要求做好营运车辆情况排查，制定车辆退出计划，引导督促行业、企业加快更新淘汰不合规车辆，促进标准化车型更新替代。执法监管的原则是“标准引导、疏堵结合、更新替代、循序渐进”。
靠“计划”“引导”淘汰不合规车辆，并不现实。而依靠行政强制力进行执法，需要法律依据。
货运车型标准化程度低，主要原因是我国车辆管理体制不顺，法制建设不统一，生产标准不协调。工信、公安、商务、市监、交通等多个部门实行分段管辖，对生产制造、市场销售、改装改型、维护修理、缺陷召回、注册登记、营运准入、报废退出，各管一段又相互脱节。刘小明就曾表示，“货车的技术管理和安全管理链条被管理体制割裂”。
货运车型标准化工作由交通运输部牵头，这是好事。如果今后由交通运输部集中管理，不需其他部门参与，那执行力会更强。
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货运经营集约化
货运经营集约化
《计划》提出，要“推动道路货运行业集约高效发展”。
《计划》要求促进“互联网+货运物流”新业态、新模式发展，深入推进无车承运人试点工作。到2020年，培育50家左右无车承运人品牌企业。
交通运输部已先后印发交办运〔2016〕115号、交办运函〔2017〕1688号等文件，力推无车承运人试点工作。试点工作在去年年底结束。今年又以交办运函〔2018〕539号文件部署深入推进无车承运人试点工作，重点是健全试点企业监测评估机制，优化无车承运人发展环境，强化运输安全管理：加强技术创新和经验推广。
《计划》还支持引导货运大车队、挂车共享租赁、甩挂运输、企业联盟、品牌连锁等集约高效的运输组织模式发展；支持大型道路货运企业以资产为纽带，通过兼并、重组、收购、控股、加盟连锁等方式，拓展服务网络，延伸服务链条。
道路货运市场开放早。长期以来，市场主体“小、散、弱”现象突出；车辆挂靠、车辆租赁、单车承包成为主要经营模式；市场竞争过度、竞争不规范、运力资源浪费等问题较为严重。道路货运组织化程度低是主要原因。
为提高道路运输规模化、集约化程度，道路运输主管部门也做了一系列工作，比如一些地方对个体户禁入运输市场，“拉郎配”式搞企业重组等等。最后效果并不是很好，反而背上所有制歧视、行政干预、违法增设许可门槛等骂名。这也是当前市场混乱的原因之一。
互联网的普遍应用，为提高道路运输组织化提供了极佳的条件。交通运输行业对此也有一定认识，建设了一些公益性的货运信息公共平台。但是通过行政手段推广，往往事倍功半。
对互联网的应用、对平台的作用，都还需要继续探索。不仅在技术上要提高，在经营机制上更要创新。通过网络化、大数据、云计算提高运输效率，可能是比单纯扩大企业规模更便捷、更高效的集约经营模式。无车承运平台使得对无限量的最小经营单元实行扁平化管理成为可能。客运出租汽车行业已经被网约车平台搞得翻天覆地，这一幕在道路货运行业的重演或许正在成为现实。
监管要有预见性。依托信息技术推进货运行业集约化的课题，值得深入研究。
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多式联运提速
多式联运提速
《计划》提出实施“多式联运提速行动”。
《计划》要求加快推进联运枢纽建设和装备升级。加快铁路物流基地、铁路集装箱办理站、港口物流枢纽、航空转运中心、快递物流园区等规划建设和升级改造，加强不同运输方式间的有效衔接。促进集装化、厢式化、标准化装备应用。
这项工作，在《计划》中没有明确牵头部门，而是由交通、发改、中铁总公司等“按职责分工负责”。在一些地方，物流行业的统筹协调和综合监管职能还不在交通运输部门，多式联运牵头自然也不在交通运输部门职责范围内。这并不是正常现象。实行了“大部门制”的交通运输部门应当主动作为，事实上承担起牵头职责。
《计划》要求深入实施多式联运示范工程。加大对多式联运示范工程项目建设的支持力度，推动运输组织模式创新。鼓励骨干龙头企业先行先试，充分发挥引领示范作用。
多式联运在上世纪就提出，但一直以来效果不佳。交通运输部、外交部、国家发改委等十八个部门在2016年年底曾印发过《关于进一步鼓励开展多式联运工作的通知》（交运发〔2016〕232号）。发展多式联运的障碍，不仅是硬件设施和运输装备，更要紧的是需要多部门协同配合，是监管政策的统一。
多式联运的特点，是托运时“一次委托”、运单“一单到底”、结算“一次收取”。签订多式联运合同的承运人，可能只具备一两种货运资质，但可以联合其他其他具有相关资质实际承运人共同完成多式联运。对此种情形，交运发〔2016〕232号规定“不得对其增设新的行政审批事项”。这需要在监管中有所突破。
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城市货运配送
城市货运配送
《计划》要求推进城市绿色货运配送示范工程；加大新能源城市配送车辆推广应用力度；推进城市生产生活物资公铁联运。
城市货运配送工作当前遇到的矛盾很多，一个是职责不清。之前在很多地方，交通运输部门进不了城市。城市交通建设和管理以及城市公共客运，长时间由城建部门把持。城市内部的货运配送，也是多头管理。商务部牵头搞的“城乡高效配送专项行动”，就与道路货运配送就高度重合。
再一个就是，货运需求与交通设施的供给不匹配。城市，特别是大城市的道路拥堵现象越来越严重。城市中心区域限行、限停的区域、路段不断扩大，严重影响了正常的货运配送。
交通运输部事没少干，牵头推进“城市绿色货运配送示范工程”，引导建设绿色货运配送网络，完善城市货运配送节点网络体系。
在交通运输部等十四个部门经国务院同意印发的《促进道路货运行业健康稳定发展行动计划（2017—2020年）》（交运发〔2017〕141号）中，要求建立“交通运输主管部门负责需求管理和运力调控、公安交通管理部门负责通行管控”的协同工作机制。2017年底交通运输部、公安部、商务部三部门办公厅《关于组织开展城市绿色货运配送示范工程的通知》（交办运〔2017〕191号）又要求建立“交通运输主管部门负责运力调控，商贸流通主管部门负责配送需求引导，公安交通管理部门负责通行管理”的协同工作机制。
交通运输主管部门如果真能全面实施“运力调控”工作，那将有利于发挥部门统筹各种交通方式的职能作用，构建“外集内配、绿色联运”的城市配送新体系。这应该是交通运输部门工作的新增长点。
但“运力调控”这个事，当下缺少明确的法律依据，又面临着复杂局面和强势部门，怕是阻力不小。
这份《推进运输结构调整三年行动计划（2018—2020年）》的主要内容，由交通运输部来牵头实施。落实财政用地等支持政策，强化督导考评，保持行业稳定、营造良好发展环境等等工作，任务都不轻。国务院对交通运输部门还是信任的。这是个契机。
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