金管总局8号文重点解读

2024年4月24日，金融监管总局、证监会、市场监管总局联合下发《关于进一步加强地方金融组织监管的通知》（金发〔2024〕8号）（以下简称“8号文”），该文件重点解读如下：
 

其原则是：地方金融组织类别和机构总量只减不增。其中两类机构是彻底清理：地方金融资产类交易所和未经许可或登记非法募集社会资金的投资公司。

除了上述两类机构整体行业性的清理外，其他地方金融机构比如保理、融资租赁主要是针对失联和空壳公司的清理。

“失联”“空壳”以及严重违规经营的地方金融组织，抓紧制定规范的退出流程，应清尽清、应退尽退，力争三年内完成退出。确属情况复杂、问题特殊的，可适当放宽退出时限。

“失联”包括：无法取得联系 ；在公司登记住所实地排查无法找到、可以联系到公司工作人员但其不能有效联系到公司实际控制人、连续3个月未按监管要求报送数据信息等情况。

“空壳”包括：近6个月无正当理由未开展相关金融业务、近6个月无纳税记录或“零申报”（享受国家税收优惠政策免税的除外）、近6个月无社保缴纳记录等情况。

地方金融管理机构与市场监管部门建立联合工作机制，对“失联”“空壳”机构，地方金融管理机构认定后向社会公示，公示期满无异议的，督促企业限期到市场监管部门注销或变更名称、经营范围；对认定为长期停业未经营、符合《公司法》规定公司情形的，提请市场监管部门依照《公司法》吊销营业执照。

1、规范整治期间原则上不得新设地方金融组织。

2、严格审批新设交易场所。

3、严控新设其他地方金融组织。确需新设须经省级金融委同意后，由省级地方金融管理机构依法依规审批，并报金融监管总局备案。

4、加强存量机构股权变更和登记管理，禁止以迁址、转型、“炒壳借壳”等方式变相新设机构。

这是目前市场同业最关注的内容。

这其实是金融监管总局和地方省级政府之间权责划分（或央地划分）必然选择。管理权限必须省级政府总负责，风险处置责任也是省级人民政府。这和经营范围不得跨省展业逻辑一致，跨省展业后，容易导致风险传染和外溢；

当前即便是金融监督管理总局管理的城商行和农商行，都坚持服务本地为主，严格限制异地存贷款业务。刚刚发布的小贷管理办法也再次重申不得跨省经营的原则。

限制地方金融机构跨省展业虽然一直以来的政策基调，但是此次8号文更加细化明确执行标准，用表述“严格限制跨省展业”。

2021年底公开征求意见。表述为：“地方金融组织应当服务本地，原则上不得跨省开展业务。跨省级行政区域开展业务的规则由国务院或授权国务院金融监督管理部门制定。”

对少数跨省展业的地方金融机构，金管局最终可能会根据不同类型机构设置不同准入条件。比如地方交易场所跨省首先需要复核此前清理整顿各类交易场所的要求，在法规正则禁止的领域外才有可能；

跨省展业的少数地方金融机构，机构注册地所在省级地方金融管理机构要在跨省监管协调中牵头负主责；不符合条件的但是当前存在跨省展业的需要逐步清理。

地方资产管理公司从一级市场收购看目前也是本地银行拿资产包，但是后续资产包转让可以跨省，这是《关于适当调整地方资产管理公司有关政策的函》（银监办便函〔2016〕1738号）里面明确的条款，笔者认为不会受到影响。但是部分地方资产管理公司跨省设立分公司展业，可能会有一定影响。

此外银保监会发布的《关于开展不良贷款转让试点工作的通知》中明确“个贷批量转让”的受让主体：五家金融资产管理公司（AMC，包括刚刚获批的银河资产）、符合条件的地方AMC、5家金融资产投资公司（AIC）。因此，在个贷批量转让一级市场方面，地方AMC原则上均可以跨省进行参与，因此也不应该受影响。

网络小贷跨区域经营已经从2020年底开始在整顿，金融监管局会专门对跨省网络小贷发布准入规则，部分业务可能准入关联公司消费金融公司，如果互联网平台仍然坚持用小贷这个主体，笔者认为很可能最终跨省网络小贷监管权纳入金融监管局，逐步监管规则也向消费金融公司靠拢，消除监管套利可能性。

保理、融资租赁典型属于全国展业的机构类型，从注册地看业主要集中在天津、上海和深圳三地，充分利用当地的政策优势和税收优势注册机构。但是金融业务和办公人员基本全国布局。银保监会此前通报的银行违规案例中，一些机构就是利用异地的融资租赁公司为银行所在地的客户开展合作，增加了监管核查难度。

ABS和ABN是保理公司和部分租赁公司做资产和资金循环的业务生命线。比如铁建保理、柏霖汇保理、前海一方保理、邦汇保理、一方恒融保理和电建保理；融资租赁有平安租赁、远东宏信、远东租赁等。保理公司收集应收账款的原始债权人多是以同类风险特征或同一个核心企业展开，但是这些应收账款原始债权人地理分布多数跨省。头部的几家融资租赁公司的租赁债权也面临类似的问题。

这里就需要明确什么是异地展业，是否需要穿透看底层债权？比如融资租赁公司是否可以只定义主机厂所在地同一个省，不穿透看承租人所在地，还是最终要看承租人？
 

现行相关政策法规对于地方金融组织对外融资的规定不一，大部分地方金融组织相关政策文件没有对外融资的规定，有相关规定的，例如商业保理公司允许通过金融机构贷款、委托贷款、发行债券、股权融资及其他合法途径融资，不得吸收存款；小额贷款公司允许通过银行借款、股东借款等非标准化融资形式或发债、资产证券化等标准化形式融入资金，非标准化融资余额不得超过净资产1倍，标准化融资余额不得超过净资产4倍；融资租赁公司规定不得非法集资、吸收或变相吸收存款，与其他融资租赁公司拆借或变相拆借资金，通过网络借贷信息中介机构、私募投资基金融资或转让资产；典当行规定可从商业银行获得贷款，不得非法集资、吸收或变相吸收存款、从银行以外的单位或个人借款；地方资产管理公司规定未经批准不得向社会公众发行债务性融资工具。

相关规定不统一不完善造成地方金融组织对外融资监管标准不统一，规定不全面也会导致争议，没有规定皆可为还是没有规定皆不可为，缺乏清晰的界定。

8号文作为监管机构的行业整顿通知，也不可能超越现行的政策法规，完整的对各种地方金融组织制定对外融资规则，只能概括的禁止合规风险和债务风险较高的三类融资渠道，地方各类交易场所、非持牌资产管理机构、私募投资基金。其余渠道，还是基于现行的政策法规，有规定的按规定监管，没有规定的依然是监管的盲区。

本条强调根据现行政策法规相关规定进行指标监管，加强监管力度，但并未超越现行法规的范畴，对于上述相关指标，现行政策法规有明确规定的是以下几类地方金融组织：

本处主要列举融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司、小额贷款公司等类别地方金融组织。

上海某融资租赁公司在与讷河某医院开展“售后回租”业务时，未取得租赁物原始发票，未充分开展现场查勘验证租赁物是否真实存在，也未查询或未发现部分设备已作为租赁物与其他融资租赁公司开展融资租赁业务并在央行征信平台登记，被法院认定为借款关系。

一是出租人对租赁物是否真实存在未开展审慎的尽职调查，主要表现为：未按回租购买合同约定获取租赁物发票原件、未充分开展现场查勘、未查询或未发现部分设备已经在先与某融资租赁公司进行融资租赁业务并登记；二是租赁物实际价值远低于租赁合同的约定的金额，没有起到担保作用，不满足租赁物适格属性。

通过收集整理公开披露的相关案例发现，融资租赁业务违规数量居于高位，同时也不难注意到监管机构已发力，罚单应接不暇，违规治理态势不减。

当前融资租赁业务最常见的问题为“名为租赁实为借贷”，问题核心在于“租赁物适格性导致融资租赁合同性质转变”，主要表现为以下几种形式：

（1）租赁物并非真实存在

常见的情况为出租人和承租人共同虚构租赁物，通过搭建虚假融资租赁业务开展借贷。或承租人虚构租赁物，出租人未核实。

（2）租赁物部分虚构或高估租赁物价值

租赁物部分虚构和高估租赁物价值的实质相同，虽然租赁物存在但无法对融资租赁款的债权起到担保作用。对于估值明显高于实际价值的，在法律上一般会被认定为借贷关系；对于估值与实际价值偏离不大，较难界定，若融资租赁公司开展了严格审慎的尽职调查，很大概率仍被认定属于融资租赁关系，反之则会被认为是借贷关系。

（3）租赁物所有权未转移

对于售后融资租赁的最大特征和特色是租赁物物权的转移，并按照《民法典》相关规定完成所有权转移登记，通过物权对融资租赁款的债权进行担保。若未办理所有权转移登记，或办理的是质押登记，则租赁物无法对债权起到担保作用，或业务实质为抵押贷款，不满足售后回租业务的基本业务结构，在法律上会被认定为借贷关系。

（4）“租赁物”不符合合格租赁物范围

《关于促进金融租赁公司规范经营和合规管理的通知（金规〔2023〕8号）》规定金融租赁公司严禁将古玩玉石、字画、办公桌椅、报刊书架、低值易耗品作为租赁物，严禁以乘用车之外的消费品作为租赁物，严禁新增非设备类售后回租业务。《融资租赁公司监督管理暂行办法（银保监发〔2020〕22号）》规定适用于融资租赁交易的租赁物为固定资产，且应当权属清晰、真实存在、能够产生收益。

租赁业务常见风险点主要在于承租人的信用情况和租赁物的适格性。

承租人的信用情况包括但不限于：承租人经营状况是否良好、是否具有偿还能力和偿还意愿等。

租赁物的适格性包括但不限于：一是租赁物的物理形态和使用功能已经形成，且不属于法律禁止或者限制流通范围，且为非一次性使用的消耗物。二是租赁物必须权属清晰，所有权无瑕疵。租赁物权属清晰是指租赁物所有权归卖方或承租人所有，这是出租人取得租赁物所有权的前提条件，也是维系租赁关系的根本；所有权无瑕疵是指租赁物上未设置所有权保留、抵质押、司法强制措施等权利负担，如租赁物存在上述权利负担，则影响出租人对租赁物所有权的取得，进而影响租赁关系的认定。

综上，建议融资租赁公司开展业务时要重点关注以下几点：

（1）审慎开展尽职调查。一是制定尽职调查指引和尽职调查实施细则固化尽职调查流程、明确尽职调查要点，并通过开展双人尽调提升调查的规范性。二是通过交叉验证、实地取证等多种方式充分调查承租人的还款能力和租赁物的适格性，重点关注承租人的持续经营能力和财务状况真实性，印鉴、合同、相关票据的真实性，租赁物是否真实存在、价值是否合理、权属是否清晰、是否存在抵质押等权利负担，若有担保人的还需对担保方开展尽职调查。

（2）规范开展租赁物价值评估。建立健全租赁物价值评估体系，制定估值定价管理办法，明确估值程序、因素和方法，优化内部机构和人员设置，强化外部评估机构管理，避免租赁物价值评估管理混乱、低值高买等问题。

（3）规范开展所有权转移登记。严格按照《民法典》相关规定完成所有权转移登记，保证租赁物登记期间与租赁合同相匹配或满足要求。

案例一：假出表业务

神州长城全资子公司神州长城国际工程有限公司与深圳前海石泓商业保理有限公司（以下简称石泓保理）签订《无追索权国内保理业务合同》，约定国际工程公司将对湖南新猎鹰科教有限公司等的39笔合计人民币2.32亿元应收账款债权，转让给石泓保理，由石泓保理提供无追索权的保理业务服务，保理融资款总额为2.013亿元。实际该应收账款对应债权并未发生实质转让，石泓保理支付的保理融资款实际由神州长城及其关联方提供。通过虚构保理业务，神州长城虚增2017年利润总额4,319.42万元，导致神州长城《2017年年度报告》存在虚假记载被证监会出具行政处罚决定书。

案例二：无商业实质的保理业务

2015年至2020年期间，易见股份通过伪造银行回单、虚构银行承兑汇票背书转让记录、开具没有真实交易背景的商业承兑汇票入账、虚构基础购销业务合同和单据等方式，通过下属子公司深圳滇中商业保理有限公司、霍尔果斯易见区块链商业保理有限公司等大量开展无商业实质的商业保理业务，虚增收入和利润。

案例三：受让纯粹的未来应收账款

在卡得万利商业保理有限公司与福建省佳兴农业有限公司、陈小峰借款合同纠纷一案中，卡得万利商业保理有限公司与福建省佳兴农业有限公司约定，由卡得万利商业保理有限公司受让四个POS机在特定时间内产生的应收账款。因应收账款不具有可转让性，被法院认定为商业保理关系不成立。

（1）通过搭建保理业务结构、签署出表保理合同开展虚假保理业务，达到压降“两金”、虚增利润或变现资金融通目的，一般该类业务会附有回购条款。

（2）通过虚构基础购销业务合同和单据等方式虚构无真实交易背景的贸易业务，达到骗取保理资金的目的。但保理公司尽职调查未发现。

（3）在特定时间内产生的应收账款不具有合理可期待性及确定性，因此不具有可转让性。

商业保理业务领域各类监管动作不断，理论和实务的研究也在不断成熟和丰富，甚至在民法典中已经明确将“保理合同”进行专门规定。然而，由于上位规定的缺失，导致业务的合法合规的边界不清晰，各种名为保理实为借贷和垫资的擦边球活动仍然存在。

当前保理业务的常见问题主要表现为：

（1）通过保理业务结构帮助核心企业开展假出表业务，进而达到压降“两金”、虚增收入和利润的目的。主要业务模式为保理公司通过和企业签署《无追索应收账款转让合同》搭建保理业务结构，同时通过签订附追索权的《补充协议》明确应收账款回购义务，实现应收账款的“假出表”。该类业务未实现风险资产卖断，且部分保理公司会忽视应收账款及买方的资信状况，基于对国央企的信仰开展相关保理业务，存在较大风险。监管部门已开始关注该领域的业务风险。

（2）在无商业实质的前提下，开展名为保理实为借贷的业务。主要业务模式为：一是未受让应收账款或仅办理应收账款质押就提供融资服务；二是受让“纯粹的未来应收账款”与其他“不具有可转让性”的应收账款，“纯粹的未来应收账款”此时形成应收账款的合同尚未签订，应收账款并无相应产生的基础，此类未来应收账款不具有合理可期待性及确定性，因此不具有可转让性，有存在被认定为“名为保理，实为借贷”的风险。

（1）审慎开展尽职调查。一是制定尽职调查指引和尽职调查实施细则固化尽职调查流程、明确尽职调查要点，并通过开展双人尽调提升调查的规范性。二是通过交叉验证、实地取证等多种方式对拟受让应收账款进行尽职调查，包括核实基础合同的真实性、有效性，确认债务人的还款能力，以及了解应收账款的详细情况等。

（2）受让“特定化”应收账款。所谓“特定化”是指应收账款应满足：

• ①要素明确：应收账款的金额、期限、支付方式、债务人的名称等要素必须清晰无误，不得存在模糊或歧义。

• ②基础合同真实有效：产生应收账款的基础合同必须真实、合法、有效，且卖方已确实履行合同义务。

• ③禁止转让条款：如果基础合同中约定了应收账款不得转让的条款，则该应收账款不能作为转让的标的。

• ④时效性：应收账款债权必须在有效的诉讼期内，超过诉讼时效的债权将失去质押或转让的意义。这种特定化是保证应收账款作为转让标的独立性和完整性的基础，也是保障保理公司权益的重要前提。

（3）规范保存业务档案。在受让和管理特定化应收账款的过程中，保理公司应规范操作流程，及时、完整的对业务资料进行归档，确保各项手续齐全、合法合规。

案例一：某资产管理有限公司非法吸收公众存款

某资产管理公司未经金融管理部门批准，通过口口相传等方式，承诺还本付息及12%到18%的年利率，向社会不特定公众非法吸收资金，共非法吸收存款641.43万元，案发时仅归还本金16万元。人民法院经审理认为，该公司违反国家金融管理制度，扰乱金融秩序，非法吸收公众存款，应追究刑事责任。

案例二：地方资产管理公司偏离主业违规对外融资

据统计，20家地方资产管理公司偏离主业违规对外融资，其中151.07亿元形成不良或逾期。这些公司普遍存在治理结构不完善、治理制度不健全、监督制衡机制失效的问题，内控合规形同虚设。相关机构已对这些公司进行审计，并指出其存在的问题。

（1）非法集资：通过承诺高息回报，未经批准，违规向社会公众非法吸收资金。

（2）违规融资：偏离主业，违规对外融资，形成不良或逾期资产。

（1）业务边界模糊：由于缺乏统一的监管规定，业务范围边界不清晰，虽然监管机制在不断完善，但仍存在一些模糊地带。例如，非金融不良资产收购处置业务在实操过程中，可能被认定为“以收购不良资产名义为企业提供融资”，从而引发合规风险。

（2）偏离主业：部分地方资产管理公司偏离了不良资产处置的主业，涉足高风险或未经批准的金融业务，如非法集资、违规融资等。

（1）加强内部管理：建立健全治理结构和内部控制制度，明确职责分工和权限设置，确保各项业务活动合法合规。

（2）规范业务操作：严格按照监管要求开展业务，不得擅自开展未经批准的金融业务活动，如吸收公众存款、偏离主业融资。

案例一：某小额信贷经理张某违规放款造成大范围逾期

某小额贷款公司开办小额贷款业务，用于支持三农及小微企业发展。其专职小额贷款客户经理张某为增加贷款余额以获得更高的绩效工资，违规向不符合准入要求的客户（无正当收入来源，还款意愿差）发放贷款。随着时间推移，贷款陆续到期但客户无力偿还，导致逾期率陡增。

案例二：小额贷款公司违规吸收社会资金

小额贷款公司在资金不足的情况下，为满足经营规模扩大的需求，违规吸收公众存款和非法集资。

（1）利益驱动下为追求更高的业绩和利润，不惜违规操作，降低贷款门槛、违规发放贷款。

（2）内部控制机制不健全，对员工的监督和管理不到位，导致违规行为。

（1）违规吸收公众存款：小额贷款公司超出规定范围吸收资金，如通过公开宣传、承诺高息等方式吸引公众存款。

（2）贷款发放不合规：向不符合条件的客户发放贷款、单笔贷款数额超出规定限额、向同一客户多次发放贷款等。

（3）贷后管理不到位：贷款发放后未能有效跟踪和管理贷款使用情况，未及时发现贷款被挪用（如，借款人利用小额贷款归还银行贷款，改变贷款的实际用途），无法按时收回。

（1）严格业务准入：严格按照监管要求，对贷款申请人进行严格的资信调查和风险评估，确保贷款发放合规。

（2）规范集中度管理：设置贷款额度控制机制，避免单笔贷款数额超出规定限额、向同一客户多次发放贷款等。

（3）加强贷后管理：建立贷后管理制度，对贷款使用情况进行跟踪和监控，确保贷款用途合规并按时收回。

（4）规范融资渠道：提高自身资信水平按照监管要求的方式规范开展融资业务。

监管层最初鼓励发展地方金融组织的初衷就是为地区中小企业提供更灵活更适合的金融服务，填补全国性金融机构的业务空白，满足区域市场的金融需求。结合“8号文”内容可以得出以下结论：

“回归本源”即回归注册所在地开展业务，加强对中小微企业、“三农”等普惠金融重点领域的服务供给，合理降费让利。“专注主业”即围绕核心业务模式规范开展业务，具体理解如下：

专注于以债权人转让其基于真实的商品或服务交易而产生的应收账款为前提，开展集应收账款催收、管理、坏账担保及融资于一体的综合性金融服务，‌促进商品和服务的流通，‌支持企业正常运营和发展，服务实体经济。

‌禁止吸收或变相吸收公众存款；通过网络借贷信息中介机构、地方各类交易场所、资产管理机构以及私募投资基金等机构融入资金；与其他商业保理企业拆借或变相拆借资金；发放贷款或受托发放贷款；专门从事或受托开展与商业保理无关的催收业务、讨债业务；基于不合法基础交易合同、寄售合同、权属不清的应收账款、因票据或其他有价证券而产生的付款请求权等开展保理融资业务及开展国家规定不得从事的其他活动。

通过融物来实现融资，完成租赁物所有权的转让，实现风险彻底买断，通过物权实现对租金债权的担保和保障作用，‌同时‌要求融资租赁资产权属清晰、‌能够产生未来收益、‌合理估值‌且适合的资产，‌主要是指设备资产等便于流转的有形动产；‌或通过直租业务服务于设备更新换代、‌新设备买卖。

禁止集资、吸收或变相吸收存款；发放或受托发放贷款；与其他融资租赁公司拆借或变相拆借资金；通过网络借贷信息中介机构、私募投资基金等渠道融资或转让资产或开展法律法规和地方金融监管部门禁止开展的其他业务或活动。

专注于不良资产收购处置的专营化发展，‌将主要业务集中在不良资产的识别、‌评估、‌收购、‌管理和处置等方面，‌以及积极参与地方非银行金融机构、‌非存款类放贷组织等机构不良资产的收购与处置工作。在收购不良资产后，综合运用多种手段进行资产处置，包括债务重组、资产证券化、资产转让等，以实现资产价值的最大化。

明确市场定位为服务小微企业和“三农”等普惠金融领域，在市场分工和存贷优劣与商业银行形成互补，更有针对性地设计贷款产品和服务方案，满足其融资需求。并坚持小额、分散的原则，从贷款集中度、贷款用途、经营区域等方面予以规范，避免大额贷款和过度集中风险，降低单一客户违约带来的风险，并保持较好的流动性和收益。

融资担保公司应明确其服务对象为小微企业和“三农”主体，这些群体往往因为信用记录不完善、缺乏抵押物等难以直接从银行获得贷款，融资担保公司通过提供担保服务帮助其融资，通过主动降低担保费率减轻小微企业和“三农”主体的融资负担。

聚焦于其本质功能和服务范围，即专注于服务中小微企业的股权融资业务，通过为中小微企业提供挂牌展示、股权登记托管、股权交易等服务，促进资本与项目的有效对接。

禁止开展违规发行或转让私募债券。

明确其主营业务为典当，即接收个人或企业以动产、财产权利等非不动产为质押物进行融资的业务。这一业务定位符合典当行的传统功能和市场需求，也是其回归本源的关键所在。

另外“4”类机构因业务模式和运营方式的多样性，在监管上可能面临更为复杂的情况，本文不做阐述。

2015年国务院发布的《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见（国办发〔2015〕81号）》因将所有从事金融或与金融相关业务的机构都统称为金融机构而涵盖了地方金融组织消费者，后续发布的相关监管文件金融消费者都不再包括地方金融组织的消费者，目前针对“地方金融组织消费者保护”相关政策规定尚不明确，实践中暂无相关参考案例。

金融消费者是指购买、使用金融机构提供的金融产品和服务的自然人。金融消费者包括两类：一类是传统金融服务中的消费者，包括存款人、投保人等接受金融机构储蓄、保险服务的人；另一类是购买基金等新型金融产品或直接投资资本市场的中小投资者，他们尽管有赢利动机，但由于与金融机构之间的严重信息不对称和地位不对等，因此仍与普通消费者有质的共性。

所以判断是否是金融消费者的本质在于进行金融活动或交易时是否处于相对弱势的地位，并且这些活动或交易涉及金融产品或服务的购买、使用或接受。金融消费者的本质特征可以概括为非专业性、信息不对称、风险承担者、权益保护需求等。

地方金融组织应当依法保障金融消费者在购买金融产品和接受金融服务过程中的财产安全，不得挪用、占用客户资金。

地方金融组织应当如实充分告知金融消费者可能影响其决策的信息，充分提示风险，不得夸大产品收益、掩饰产品风险，欺骗、误导消费者。

地方金融组织应当在政策法规允许范围内，由消费者自主选择、自行决定是否购买金融产品或接受金融服务，不得强买强卖，不得强行搭售产品和服务。

地方金融组织不得设置违反公平原则的交易条件，在格式合同中不得加重金融消费者责任、限制或者排除金融消费者合法权利，不得限制金融消费者寻求法律救济途径，不得减轻、免除本机构损害金融消费者合法权益应当承担的民事责任。

地方金融组织应当尊重金融消费者的人格尊严和民族风俗习惯，不得因金融消费者性别、年龄、种族、民族或国籍等不同进行歧视性差别对待。

地方金融组织应当采取有效措施加强对业务人员的管理，严格防控金融消费者信息泄露风险，保障金融消费者信息安全。


文章来源：金融监管研究院，图片来源：网络。
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